德國的「以核養綠」為何失敗？

隨著年底大選脚步接近，擁核勢力蠢蠢欲動，試圖通過公投來翻轉台灣邁向非核家園的進程。在九○年代，反核運動曾多次舉行地方公投，但是仍無法阻止國民黨政府推動核四工程。在2003年公投立法後，也曾出現由公投審議委員會否決十二萬人連署的反核四提案。沒有想到，在2017年公投法大幅修正之後，這項直接民主的管道反而成為擁核集團鹹魚翻身的契機。

隨著年底大選脚步接近，擁核勢力蠢蠢欲動，試圖通過公投來翻轉台灣邁向非核家園的進程。圖片來源：Youtube華視新聞

在民意反彈下，馬英九任內曾決定停建核四，但是近來卻改口宣稱要維持百分二十的核能發電，這明顯違背他過去提的「穩健減核」。丁守中在台北市立委時要求停建核四，改為天然氣電廠；現在要選台北市長卻變成了有條件支持核四。也有擁核人士宣稱再生能源不夠穩定，在其全面普及化之前，應維持核能發電。這這項號稱「以核養綠」的公投提案，其主文是要廢除《電業法》第95條第1項的非核家園條款，亦即是在2025年之前全部停止核電設備。在這項提案雖然不是由國民黨提出，但是先前就獲得洪秀柱、管中閔等深藍人士支持，近來也獲得中選會接受補件，正式成案。

國民黨是否骨子裡就充滿了核電的DNA，這是值得另外深究的議題。不過可以確定的，能源政策顯然是民進黨政府的弱點。近幾年來夏季尖峰用電吃緊，去年還兩次出無預警的大停電，引發了廣大民怨。民眾對於空氣品質要提求提升，燃媒發電被指責為製造污染的原兇，也因此，國民黨政治人物順勢推出反對火力發電廠的公投提案。換言之，民進黨反核主張是明顯而且容易攻擊的目標，如此才成為國民黨介入操作的政治議題，無論是針對擔心缺電與空污的中間選民，亦或針對是因為「民進黨反核因此就要擁核」的深藍基本盤。

德國邁向非核家園的經歷是非常值得參考的。在1998年選舉之後，社民黨與首度入閣的綠黨組成聯合政府，經歷了漫長的談判與妥協，在2000年達成協定：現有的核電廠將全部在2022年停止運轉，用過的燃燒棒將不再處理與利用，為了減少長程運送的風險，核廢料將在廠內安置。

當初協定只能算是君子承諾，核電廠之所以同意接受運轉年限，只是為了避免更多的政府管制。因為還有二十幾年的時間，業者也執觀望的態度，反正仍是有機會事後翻案。在2005年，德國政壇變天，改由基民黨／基社聯與社民黨共組聯合政府，電力業者原先期待在中間偏右的政黨主導下，可以修改原先的限期承諾，不過在社民黨的反對之下，並沒有如願以償。真正的政治機會則是出現在2009年的選舉之後，基民黨／基社聯的執政夥伴改為親商擁核的自由黨。三黨共同發表宣言，宣稱核能發電是一種邁向安全而可靠的再生能源之前的「橋接科技」（bridging technology），如果沒有核電，德國就無法因應氣候變遷、避免依賴外國能源、維持可接受的能源成本。因此，德國的「以核養綠」政策延長了核電廠除役年限，從原先的2022年再晚往延12年。

延長非核化的決策引發了環境團體的激烈抗議，在野黨也提出憲法訴訟。不管這些都無法阻止政府的決定，相關修法案在2011年1月完成，正好是日本福島核災前兩個月。德國核電業者等待超過十年的夢想，只有爽了兩個月，接下來的發展卻是出乎其意外的。梅克爾（Angela Merkel）毅然決然推動舉世關注的「能源轉型」（die Energiewende）。福島核災後第三天，德國政府宣佈暫緩延長使用年限制的法案，並且將明顯危險為由關閉了八座老舊核電廠，剩下的九座將最晚在2022年停止運轉。換言之，原本期待以拖待變的德國核電廠反而提早被迫退場。

梅克爾毅然決然推動舉世關注的「能源轉型」。福島核災後第三天，德國政府宣佈暫緩延長使用年限制的法案，並且將明顯危險為由關閉了八座老舊核電廠，剩下的九座將最晚在2022年停止運轉。圖片來源：達志影像／路透社

要如何解釋德國版的「以核養綠」之失敗？德國公民的環境意識本來就是領先世界，其堅定反核的綠黨也是其他各國所仿傚的對象。梅克爾本人是物理學博士，她對於核能發電及其風險是有一定程度的了解。早在2008年，德國舉辦G8高峰會議時，她就是「氣候總理」（Klimakanzlerin）的姿態在國際政壇登場。在黨內關於能源政策的討論中，梅克爾更明確表示「核電不是基民黨的正字標誌」。梅克爾的個人理念或多或少可以解釋，她在福島核災迅速召集跨黨派的政治領袖，共同推動能源轉型。

除了民意與政治領袖的因素以外，Wolfgang Gründinger博士在去年出版的《能源轉型之趨力》（Drivers of Energy Transition）指出，德國燃煤與核電集團之所以逐漸喪失其政治響力的原因之一，即是再生能源的推廣帶來了廣泛的利益重組。在以往，綠能只是被視為環保人士新奇有趣的玩意或是閒暇的嗜好，沒有太多的經濟價值。但是等到其發電比例從2000年的5%提升到2012年的25%，一個不同於煤核的利益部門就開始浮現，而且平均分佈於各地理範圍。濱臨北海的北部各邦享有豐富的風力資源，太陽能面版工廠通常位於東部，而屋頂型面版則是集中於南部。支持綠能的工會與業者，甚至是生產生質能的農民都成為反核的社會力量，如此一來，抬面上從左到右的各政黨逐漸綠化，以因應新的選民意願。

對於台灣而言，德國的故事有什麼啟示？首先，政黨輪替是有可能帶來能源政策的翻轉。重大國家政策的反覆與修正，雖然帶來社會與政治成本，然而，這也是民主國家不可避免的常態。也因此，2025年的非核家園也不是固定不變的目標，很有可能在下次選舉就被翻盤。其次，核電本來就是一股巨大的政商利益集團，要取代其政治勢力，所需要不只是核災之後的覺醒公民，或只是生態與環境的理念，而只是能與其相抗衡的物質利益。在2017年，台灣的太陽能與風能只佔發電總量的1.2%，有具體分享到躉購費率（feed-in tariff, FIT）之優惠的民眾與業者仍是少數。相對於此，德國最早是從1991年採用FIT來推擴綠能，而台灣是在2012年才引用這套制度，晚了二十多年。

最後，德國的例子也顯示，追求低碳、無害的能源轉型並不是免費的午餐。德國人付出比歐洲鄰國更昂貴的電價，而且為了北部的風電南送，也投入大量的電網建置費用。相對地，台灣的主要政黨都只是講了片面的故事。無論國民黨立場是以「以核養綠」或是以「反火力以擁核」，都是避談核電的風險與核廢料的無解難題。相對地，民進黨倡導反核與綠能，但是沒有清楚告訴民眾所要增加的成本與負擔。