地方創生背後的縮小社會
從2014年日本安倍內閣提出地方創生政策之後，也引起了台灣從官方到民間的廣泛關注。除了民間熱烈引入相關論述與做法，行政院也宣布2019年為地方創生元年，並以134個偏遠鄉鎮作為優先試辦的據點。
2018年5月，行政院召開召開「地方創生會報」第1次會議，宣佈2019年為地方創生元年。圖為去年底行政院賴清德前院長年終記者會，會中賴前院長仍繼續強調地方創生政策，新任閣揆蘇貞昌15日於立法院施政報告時亦延續賴前院長政策。圖片來源：行政院。
整體而言，台灣各界對地方創生的關注比較聚焦在日本社區如何利用地域豐富的歷史與社會紋理，促成各種創生政策的發想與實踐。然而對於政策所要針對的根本問題，也就是人口持續減少這個不可逆轉的趨勢，卻較缺少關注。
過去二十年間始終無解的人口難題，長年盤據日本媒體以及輿論界：從生育低落的「少子高齡化」現象，到家庭結構崩解所導致的「無緣社會」，近兩年則在人口快速減少下，開始討論各類型社會經濟活動將面臨縮減的「縮小社會」，反映出人口逐步走向負成長的軌跡。而日本政府所提出的地方創生政策，除了社區文化的保存與發揚，更可以視為因應「縮小社會」的措施，值得台灣在相關政策時進一步的關注。
縮小社會最直接的現象就是人口的減少。日本政府在2016年的人口普查發現人口比前一次、也就是五年前的普查減少了96萬人，是1920年人口普查以來第一次負成長。其中連都會地區的大阪府在內人口都呈現減少的現象。日本國立社會保障人口問題研究所的推計更顯示，2053年日本人口將跌破一億，日本國土交通省也預測到2040年日本至少將有兩成的聚落成為無人的聚落，六成的聚落人口將跌落目前的一半。地區性地推計更顯示，接近半數的市町村將有可能在2040年消失。
位於日本四國島內地的德島縣三好市名頃村，因全村遍布300餘個稻草人，又被稱為稻草人村。稻草人是由近70歲的居民綾野月見所製作。與村裡隨處可見的稻草人相反，名頃村人口面臨嚴重的人口老化與減少問題，平時在街上很難遇到居民，被認為是「即將消失的村莊」。但因遍佈稻草人，反倒成為新的旅遊景點，引起日本國內外媒體報導。圖為正在安放新的稻草人的綾野月見。圖片來源：達志影像／路透社。
如果只是人口數量減少，以日本過度擁擠的環境與社會生活而言並不是壞事。然而「縮小社會」主要的衝擊在於以往以人口成長為前提的社會經濟制度，包括政府行政機關的編制、社會福利機構的設置、公共建設的規劃以及廠商的成長模式等，都面臨重整以因應新的人口趨勢。
特別是不同地域人口減少的幅度與速度並不均衡，受影響較深的是非都會區的鄉鎮；人口的老化減少帶來經濟活動的萎縮，而年輕人找不到理想工作只好外出到都會區特別是東京找工作，又促成地方經濟進一步地萎縮，形成惡性循環。這個惡性循環往往又造成行政以及社會福利系統更大的負擔與困難。
在人口過於稀疏下，包括基礎教育、垃圾收集、長照等服務的單位成本大幅增加。年輕人外流帶來整個社區的高齡化，又導致傳統的社區支持體系更為式微，更為仰賴政府所提供的基礎服務。如何在資源匱乏下維繫基礎服務的運作將是複雜的難題。
更棘手的地方在於，一旦許多地域社區出現無法維繫的跡象，是否要放棄一些社區而將人口、資源集中到某些社區以維繫基本運作？如果要的話，要用甚麼方式進行？這些都是無可迴避的難題。
日本的地方創生政策，除了克服東京過度集中的趨勢外，更重要的是在國土空間政策的層次上，以各種政策動員激發出社區的潛力，以因應日本進入「縮小社會」的現實，這是台灣在引入日本地方創生政策上所必須留意的重點。[1]
日本內閣官房為了宣傳移居地方所製作的文宣形象網站「どう生きる？どこで生きる？」，收錄各種鼓勵民眾移出東京的地方文宣，標題句為「こっちは元気だ。東京はどうだ。」圖片來源：截圖自「どう生きる？どこで生きる？」。
縮小的，不只是日本
有趣的是，日本社會與政府對人口減少的各項對策，以及縮小社會的相關討論，不僅在日本國內，也在國際間引起相當廣泛的關注。原因在於，生育率快速降低是全球性的普遍現象。今日日本對於人口減少的各項應對，對於其他國家將來具有非常重要的參考價值。
從二次大戰以後，拜死亡率快速下降以及戰後嬰兒潮之下，全球各地人口快速增長，各界開始憂慮超過地球負荷所帶來的悲慘後果，在1960、70年代對於人口炸彈或是人口爆炸的各種悲觀討論達到高峰。
然而有趣的是：也正是從這個時期開始，全球各地的生育率開始明顯下降。在歐洲與日本等先進國家，出生率降低的主要動力是社會經濟的變化，包括婦女教育與社會經濟地位的提高，家庭結構的轉變以及避孕科技的發展與普及等等。在發展中國家除了上述因素外，由於高出生率被視為阻礙發展的重大原因，國際組織以及各國政府都大力介入，試圖降低生育率以遏止人口持續快速成長。台灣相當成功的家庭計畫也是其中一環。
在生育率開始降低約半世紀之後，2003年美國人口學會會長S. Philip Morgan以” Is low fertility a twenty-first-century demographic crisis?”為題的就任演說總結了幾個全球生育率的重要趨勢：[2]
首先，幾乎在全球所有國家與區域人口轉型都已經發生。第二，一旦人口轉型發生，幾乎所有國家的總生育率（total fertility rate）[3]，也就是平均每位婦女終其育齡所生子女數，最終都降到替代水準之下。第三，在2003年當時，全球已有一半的人口居住在生育率低於替代水準的區域。換言之，長期而言，全球多數區域人口將會走向減少。第四，從各國經驗來看，雖然生育率低於替代水準的趨勢幾乎無可避免，但可以透過政策以及其他社會經濟措施，使生育率維繫在較接近替代水準而減緩人口減少的速度。
這篇演說發表十五年後的今天，這些趨勢更為明顯。不僅日本和歐洲——特別是東歐與南歐——生育率長期低於替代水準，中台韓星港等東亞國家與城市的生育率，更是長期在低檔徘徊。東南亞的越南與泰國，中南美的巴西與薩爾瓦多等國家生育率，也開始降到替代水準之下。
2003年S. Philip Morgan統計時，全球已經有超過半數的人口居住在生育率低於替代水準（2-3）。依據CIA World Factbook 2018年的資料，如今大多數的北美、歐洲、東亞國家生育率都低於此水準。圖片來源：維基共享資源（PD）
即使是傳統生育率偏高的國家如印度、孟加拉與印尼，生育率也快速降低到接近替代水準，都會地區的生育率也已經降至與先進國家接近的水準。近年也開始有許多通俗或學術著作，翻轉了以往人口爆炸的擔憂，而將人口的減少與老化視為這個世紀人類社會所要面對的重大課題。[4]某個角度可以說，全球多數地區都將進入「縮小社會」，而日本的經驗將是重要的參考。
台灣的挑戰
在2018年的地方選舉中，台灣各地區的人口動態再次成為焦點。很遺憾地，所有的討論幾乎都沒有觸及台灣整體將在2022年進入人口負成長的殘酷事實。就台灣的人口密度與環境負荷而言，人口減少並非壞事。但長年較日本更低的生育率，使得台灣人口減少將比日本更為快速，總體社會經濟制度的衝擊也將更為猛烈。
目前地方創生的討論只是開端，更複雜的議題包括基層行政區以及公共服務是否需要重劃以因應人口減少的現實，仰賴人口成長作為動力的基層餐飲零售將何去何從，各種社會保險福利體制是否需要重整，生育率的低迷如何遏止反轉，以及台灣土地分區以及都市計劃的規範要如何訂定等等，都會是未來幾年進入「縮小社會」的諸多課題，也需要台灣社會更深刻地面對。
作者1974年生，政治大學社會學系副教授。悠遊於學海之間，篤信學門，方法，理論派別只是方便法門，不需執著。
[1] NHKスペシャル取材班，2017，《縮小ニッポンの衝撃》。講談社現代新書
[2] Morgan, S. Philip. 2003. “Is low fertility a 21st century demographic crisis? PAA Presidential Address.” Demography 40:589.603.
[3] 在計算上是以假設當年總體資料各年齡平均生育數加總，作為一個婦女終其育齡所生子女數的期望值。在此略過方法論上的複雜討論。
[4] 兩個引起廣泛討論的例子，分別是Fred Pearce. 2011. The Coming Population Crash: and Our Planet's Surprising Future 以及Darrell Bricker, John Ibbitson. 2018. Empty Planet: The Shock of Global Population Decline.
