總統蔡英文在2019年的元旦講話中，提及兩岸關係有四個必須，需要三道防護網。此次陸委會提出《兩岸人民關係條例》修訂草案，便是為此而來。圖為蔡英文在1月2日回應習近平《告臺灣同胞書》四十週年講話。圖片來源：總統府flickr(CC BY 2.0)
近日，行政院公布了《兩岸人民關係條例》（以下簡稱為《兩岸條例》）的最新修正草案，確立了兩岸政治協商必須經由「國會雙審議」和「人民公投」的兩層超高門檻。一般咸認，這次修正《兩岸條例》的主要目的，某程度是為了回應國民黨主席吳敦義日前所提出之「兩岸和平協議」。可以想見，《兩岸條例》的修正將來在立法院又將會有一番唇槍舌戰。
觀察《兩岸條例》這次的修法方向，應認為是明確化、制度化地將對岸看作「準主權威脅者」，做出這般的制度安排。 讓我們先來看看本次《兩岸條例》草案修正的方向。按照行政院發言人谷斯辣‧尤達卡（Kolas Yotaka）的說明，《兩岸條例》修正過後的所有兩岸政治協商，皆必須事先向國會報告並獲得立法院絕對多數同意（三分之二出席，三分之二同意）方可進行；而協議後之版本亦須再經由立法院絕對多數同意（四分之三出席，四分之三同意）與全民公投後方可算數。 事實上，當吳敦義提出「兩岸和平協議」一語時，公論即對於「協議」或「條約」等用語有所爭論。但不論最後兩岸所達成之相關政治書面協定的名稱為何，都不應該以此作為判斷的唯一指標。按照大法官第329號解釋，不論協定的名稱是否為條約或其他名稱，只要涉及國家重要事項或人民權利者，都應當經由國會同意。當年大法官雖未直接在解釋中對於兩岸所簽署之相關協定多做闡釋，但《兩岸條例》若能經由此次修正，也算是在制度上予以明確化，也能化解這類用語上的爭執。 然而，即便是一般的條約簽署，現行法制上也就是要求送立法院審查與同意。而本次《兩岸條例》修正方向指出需動用到公投，意味著已經不只是「簽署條約」了。說起公投，想必大家都很有經驗和記憶。我們已經知道可以透過公投進行立法、修法以及決定重大政策等，也在去年大選中加以踐行。但除了上述的類型外，事實上還有另一種公投，就是單獨制定於《公投法》第十六條的「防禦性公投」。 所謂的防禦性公投，是指國家遭遇到威脅、國家主權有改變之虞時，所舉行之公投。其意義乃是指出在有關國家存立、或是發生了可能改變國家之狀態時，國家元首（總統）可提起公投，交由人民進行決斷。在我國的實務運作上，這種公投發生次數極少，前總統陳水扁於2004年為因應中共通過《反分裂國家法》威脅時所提起之公投，是實務上少數的事例。惟該次公投確實也有些爭議，甚至被批評為炒作選情。 然而，細觀《兩岸條例》的修法方向，僅是「相似」但又不完全等同於目前的防禦性公投，故可以免於這般的批評。在目前《公投法》的規定中，只規定在主權有改變之虞時「得」提起公投。在法律上，「得」唸做「ㄉㄜˊ」，也就是「可以」的意思，並沒有強制性；也就是說，《公投法》並沒有規定「一定」要舉行公投，因此發起公投與否的決定不免容易遭人質疑。 但就本次行政院所提之《兩岸條議》修正方向，是「應」舉行公投，此舉直接而明白地規定了一個「提起公投的義務」而避免上述質疑。更重要的是，這意味著兩岸之間的相關政治協議不僅因為事關重大政策而必須送交立法院，更是從制度認為對岸是「我國主權的威脅者」，與這樣的威脅者所簽署的政治協議皆有主權受威脅的疑慮。基於這項認識，方認為所有與對岸簽署之政治性協議，皆須經由公投程序。 以上是針對這次《兩岸條例》的修正方向所做的簡要制度分析。我們可以看到，本次的修正方向之核心，都服膺於捍衛主權此一信念。除了必須不斷受立法院的監督之外，最終更將此決斷大權交託國民。但看到這裡，或許仍會有人感到困惑與遲疑，不知「主權」一詞到底有何意義；畢竟「主權」看不見摸不著，又不如「進得去的人、出得去的財貨」那樣具體。 若簡要說明主權的概念與意義，我們可以透過某些神學類比的方式幫助理解。如同德國憲法學者卡爾‧施密特（Carl Schmitt）曾云：現代國家學的所有重要概念，都是已世俗化的神學概念。其中，主權之於國家，似於神之於世界，是萬物的起因與目的。主權者的意志—也就是憲法，則有如世間的律則般，決定了國家的形貌。因此，一旦主權消散，國家亦不復存焉，僅徒留空洞的憲法條文。 這項肖似於神的權能，在不同的政治環境裡有不同的安排。在我國，這般權柄就在全體國民手上（我國《憲法》第二條參照）。所以說得白一點，所有能夠行使主權的國民，都是這個國家的神明，可以在關鍵時刻決定這個國家的命運。另一方面，在民主制度下，國家統治者與被統治者實乃一體。也因此，決定國家命運的同時，也正是在決定自身命運、禍福相依的同胞命運。 每個人都是自身生命的主權者，有權決定自身的命運，這點外人無論如何都沒有插嘴餘地。而只要這個國家尚存一夕，我們也都仍是這個國家的主權者。 我親愛的主權者啊，拜託您無時無刻都要牢記，自己握有這般相似於神的權柄，具有任性摧毀這個國家靈魂的能力和可能性。若終有投票決定國家主權的命運之日，屆時還請您務必謹慎小心。 作者是書寫與文字的見習生。個人目前的願望，是在與社會取得共識之前，先與自己取得共識與信心。
