九二一大地震中倒塌的台北市東星大樓。圖片來源：聯合報系資料照
21年前的大震，將台灣人民緊緊團結在一起，地震發生後的數日甚至數月間，各地湧現了無數的捐款與物資，救災應變與復原瞬時成了顯學，其後隨著各項法案的推動與進行，大量學者投入研究災害管理，讓這領域充滿了改變的契機與希望的前景。
21年過去了，台灣在救災科技與人力補足上進步許多，在工程減災以及防災體系上改變了不少，但環顧下個20年，還有那些方向可以進步？還有那些政策需要加緊立法？這是本文寫作的主軸。
成立專責災害管理機構
首先，成立一個專責的災害管理機構刻不容緩，一來災害管理遠不止「應變」，各項政策以及作法需要跳脫出單一機關的格局，把防災提升到國家等級的大事來辦，用國家的高度與視野來籌劃，才有可能竟功（更多需要成立專責災害管理機關的理由，請見先前專欄）。
目前以災害類型劃分主管機關的做法雖然有利於權責分工，但對越來越常見的複合型災害（指兩種以上的災害同時發生），這樣的規定不利於救災的進行。
舉例而言，自年初爆發至今的新冠肺炎疫情依然不見緩和跡象，假如此時遇上其他種的災害（例如震災或是水災），第一線救難人員的操作標準與作法應該由誰來建議？以美國的作法來說，因有著專責的災害管理機關，類似的建議與作法，在颶風季節來臨前已經出版予相關救災單位人員參照(註1)，在權責相符的情況下，才有機會磨合在不同災害中，不同機關人員間的看法。
災害應變應超前部署
其次，要系統性地整理出各項災害應變的困難與問題，在災害降臨前，提早預作準備，以避免見招拆招的困窘，進而用「超前部署」的觀念與手法，在問題發生之前解決，如此在應變階段便不致混亂，面對突發的狀況也能有效地應付。
舉例而言，大災害發生後，民眾常會自發性地捐獻物資與金錢，而突如其來的物資與金錢對受災地的政府人員而言，需仰仗額外的人力與特殊的知識（例如會計收支，捐獻相關法規適用，以及物流管理）來處理。因而如果能將「災後金額捐獻作業」流程標準化，進而時常加以演練，發生災害後便不致慌亂。
國家整備災害方式需改變
最後，延續上一點的建議，整體國家整備災害的方式需要加以改變。除了先前專欄提到的剛性與韌性防災策略需搭配應用之外，各種災害演習與討論，建議以系統性的方式來規劃與執行。
美國國土安全部針對演習的評估計畫中(註2)，建議辦理各項演習應循序漸進，由較低階的討論式演練逐步推展至操作式演練（各項演練的內容與操作方式，請見本文說明）。
而演練方式應該以基本功能為主，每次演練一項救災應變基本功能（例如人員疏散，交通管理，或是基礎設施恢復等），等一項救災應變基本功能演熟了後，再搭配其他的救災功能下去演練。例如大量傷患的後送現場，常需要搭配現場的交通管制以及跨部門的溝通與協調，如果能夠將這三項基本功能各自熟練後，再搭配每項功能之間的作法，如此便能在災害應變之時應付裕如。
國家災害管理需要總指揮
幾年前回台灣時應邀至一機構演講，期間有人問我以災害管理學專業的角度來看，當前台灣最需要解決的問題為何？我以交響樂團當成比喻，九二一大地震讓交響樂團的每位樂手都體認到防災的重要性，因而每人都賣力地把手上的樂器演奏出最大的聲響。
但完整的災害管理體系需要調和所有機關的相關作法，適時調整整體團隊的步伐，因而整體國家需要的是指揮者，能夠站在比其他樂手更高更廣的視野上，利用災害管理的專業知識，指揮與調和各相關團體與機關的政策與作為。
九二一過去了21年，我們有越來越多好的樂手以及樂器，但真正需要的，是能夠調和這些不同機關的專業機構與專才，這是接下來20年間大家可以努力的方向。
美國安柏瑞德航天大學（Embry-Riddle Aeronautical University）安全與應急機關管理學系助理教授，災害科學與管理學博士，消防行政管理學碩士，目前為美國國家防火協會「應急管理與企業營運不中斷計畫標準（NFPA-1600）」技術審議委員。在台灣與美國消防局合計工作七年，目前定居美國，研究興趣與專長為美國與台灣災害應變體系、消防戰術與戰技、災害應變政策與規劃，以及美國事故指揮體系（ICS）。
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