第三個原因：彰化是「鄉民社會」
北部的知識分子很喜歡用「公民社會」來討論政治及社會概念。但其實出了大都會之後，大多數的公共政策，都是在「鄉民社會」中被交換、被「分享」出來。彰化除了彰化市之外，大多數地區是農漁村，以前都是仰賴村莊裡的「隱性道德規範」在運作。當然1980年代因為國民黨的草根派系崛起及經濟轉型等原因，許多農村的道德規範是被破壞了，例如對於保護農地的價值觀等等。但人情義理多數是還在的，地方派系的運作網路就是建立在這種密集的人情義理上面。
今天我選擇支持了某一個派系，他就會照顧我，幫我喬事情，然後選舉的時候我也有義務相挺。這就是鄉民社會中彼此關照的方式，可以維繫日常運作而不至於崩壞，跟都會地區很不一樣。
所以民進黨的首長及民代上任之後，例如魏明谷，他如果想要順利當好市長、開心連任，就必須不斷滿足各鄉鎮村里的大小需求。例如「台化關廠」這個重大的環境政策，許多魏明谷的支持者當然希望可以關掉這座彰化市區內的污染源，但魏明谷一直希望能達到各方平衡，所以舉棋不定，到最後雖然順利讓台化關門，但對於地方選舉來說，完全沒有加到其他地區選票，非常可惜（但支持台化關廠的彰化市長候選人林世賢有順利選上）。
魏明谷在任內末期，不斷向中央要資源，要來的資源轉手又被各大鄉鎮市首長及民代要走，前面還有國民黨佔多數的議會在爭搶資源，所以可以說是焦頭爛額，根本沒辦法提出宏觀的大型政策。反而鹿港政治世家出身的王惠美，以堅強的基層實力出來挑戰，號稱「握過每一個鹿港人的手」，在選舉期間還放出「各鄉鎮都蓋捷運」的冷箭，用畫大餅的方式戳刺魏明谷的要害。
為什麼彰化人會被「各鄉鎮蓋捷運」這種口號所吸引？因為彰化的基礎建設真的很匱乏，特別是交通建設。北彰化人搭高鐵都要到台中去搭，南彰化人可以去田中搭，但對外聯絡的大眾運輸很少，連田中火車站都距離很遙遠。我們溪州爭取一條公車路線要通到高鐵站，跟縣政府請求了數年才等到一條路線，而且還是縣政府跟公車業者綁「彰化到溪頭」的熱門路線才順利爭取到的。
彰化高鐵站是全台灣使用率最低的高鐵站，甚至每日旅客人次只有雲林站的一半。圖片來源：江昺崙提供
公車通車的那天，看到鄉親不斷對著縣府長官們感激道謝的樣子，就覺得有點辛酸。在地方上無軌道的大眾運輸是如此重要，但卻經常都被排到所有交通預算之後…。
所以每到選舉，候選人就會使出渾身解數，宣稱自己能爭取到什麼交流道、快速道路、拓寬縣道（但是會砍樹）等等政策，但實際上彰化縣是沒有這些錢的。只能向中央政府要，就算之前有前瞻計畫的天降甘霖，但分下來還是不夠每個鄉鎮市首長回應選民要求。
就連之前振興三倍券，彰化很多地方鄉鎮首長，都還自行加碼發紅包給鄉親（因為貪污被判刑的伸港鄉長還提議要加碼1000元）。可見這一套路，對於感到被邊緣化的彰化鄉親來說，是非常有用的。
到最後就是輪流開支票，哪邊聲音大，樁腳勢力大就哪邊灑錢做建設。而國民黨「對內分配的技術」畢竟還是比民進黨好，也沒有理想的包袱，民進黨要一面撫平各路派系，又要兼顧社會觀感，所以顯得左支右絀（例如違章工廠管理等等），所以很多彰化鄉親就覺得魏明谷「沒有魄力」，所以就造成惡性循環，魏明谷忙著安撫頭人，無暇提出長遠的計畫，就顯得更無力了。
結論：不要再「由下而上」了，地方要的是制度上徹底改革
近年因為人口外移及老化，知識分子總是強調地方需要「由下而上」的再造及創生。然而不管怎麼營造創生，地方上的制度結構不改變是沒有用的。
彰化縣政府今天會有萬人篩檢這樣的政策，絕對不是因為葉局長個人問題——相反的，他願意推動萬人篩檢，代表彰化縣政府還算是有一點創造力及行動力，這是多麼難能可貴的現象——就因為地方體制的僵化、一國兩制的分配不均、以及諸多首長民代的服務案件，導致大多數公務員都越來越消極，對於改革更是意興闌珊。
所以在制度上，我認為應該優先思考直轄市跟非直轄市的不平等問題。為什麼非直轄市的制度上看起來很像是「二軍」、「次等國民」？就算縣市議員的薪水也是差直轄市一截？到底這樣分配的邏輯在哪裡？這樣一國兩制不就會加速非直轄市的人口流失嗎？
再來，地方行政劃分，直轄市沒有民選區長，所以很多偏鄉會被邊緣化；但非直轄市的行政層級太過細小，一兩萬人選一個鄉長，但因為規模太小，鄉長的資源不多，也只能一直跟縣政府要錢。所以如果要平衡的話，討論了十幾年的「行政區劃改革」刻不容緩，勢在必行。
1925年臺中州行政區劃圖。圖片來源：維基百科
或許可以像是日本時代用「州郡街庄制」，無論是否是直轄市，都在鄉鎮市區上面放一個大一點的「郡」層級，該層級首長民選，一方面可以統整資源，讓地方行政的活動空間多一點。例如彰南地區可以有個生活區，員林、二林、田中、北斗、溪湖等，讓每個區域形成生活圈，該區的首長也能統整資源。像是田中馬拉松，就可以跟二水跑水節、社頭織襪節等地方活動整合，不再各行其事。而且還有一個好處，就選舉區域擴大，選舉舞弊的情形也會比較少，因為選舉難度提高了，而且瑣碎的選民服務也會相對降低。
以彰化的生活條件，如果平衡城鄉差距、充實交通、醫療、教育等基礎建設的話（前提是統籌分配款的規則要重新調整），事實上是可以反過來吸引台中的年輕住民前來移居的。因為台中的房價過高，而彰化美麗祥和的鄉村，應該是可以帶給居民更好的生活品質才是。有了新的移住人口，才能確保地方的人材流動，讓「公共領域」可以突破鄉民社會的限制，不至於讓地方像是一攤死水一樣，選來選去都是家族派系在控制。
如果能搭配地方議會的「政黨比例代表制」，就是國會有不分區立委，那地方上也需要不分區議員，以保障年輕政治工作者、地方型政黨的生存空間。如此一來，也可以鼓勵彰化青年留在地方上參與公眾事務。
所以，不要再想說透過「草根民主」、「由下而上」能帶來多少翻轉。真正的地方上的政治難題，就是要在結構上去開刀——不要去責難鄉親為什麼寧可相信「各地蓋捷運」的芭樂支票，而不去討論地方公民社會的運作？因為結構就是如此，彰化鄉親不是沒有在思考公共議題，只是他們的相對剝奪感及不安全感都比都市地區的中產階級來得強，所以思考及實踐的方式不一樣而已。
如同之前彰化鄉親「反對基地台」一樣，受到外人的嘲笑。但這是地方上對於「公害問題」很嚴肅的思考。都會地區經常把外部成本移轉到偏鄉地區，例如焚化爐就不會蓋在台中七期上面。而偏鄉居民卻經常要被迫跟這種鄰避設施對抗，有時候是焚化爐、有時是火葬場、有時是廢爐渣掩埋場，地方鄉親對於「公害」的理解也是鄉民社會的理解，有頭人出來組織，就會有人響應跟隨，有人說電磁波有害，那麼大家也就會出來抵抗。
總之，在評論「彰化國」的諸多現象前，不妨先想想看為什麼地方鄉親會有這麼多的不滿與失衡。這不是用地方創生，參與式民主就能解決的，因為核心跟邊陲的想像絕對是不一樣的。
彰化人啊，可能需要一張「由上而下」，可以確實進行政治改革的藍圖吧。
作者現定居台南，目前是自由工作者
