全球於2019年3月15日以及5月24日兩次跨國性百萬公民串連的氣候行動，凸顯暖化危機迫在眉睫，要求各國領導人應提升對氣候政策的關注，採行積極的減量對策。
在溫室氣體減量政策上，臺灣已於2015年通過《溫室氣體減量及管理法》，訂定「2050年時的溫室氣體排放量須降至2005年的50%以下」的長期減碳目標。並於2017至2018年陸續核定「國家因應氣候變遷行動綱領」、「溫室氣體減量推動方案」以及六大部會提出的「溫室氣體排放管制行動方案」。但近期國內針對減碳議題的討論中，多聚焦於低碳電力於電力供給端的選擇，然而細部分析臺灣的碳排放量結構，若將電力消費衍生的二氧化碳排放量依據用電量攤分至各部門時，則工業部門的二氧化碳排放量約為全國總量的50%（能源局，2018）。
國際研究指出，截至目前，有關工業排放的討論主要集中在供給端：減少由鋼鐵、水泥、化學品生產導致的CO2排放，而太少關注在需求端：更循環的經濟——如何透過更好的利用，以及再利用本已存在經濟體中的材料，減少碳排放（Material Economics, 2018）。臺灣現行針對工業部門減碳策略的探討，亦著重於工業製程的能源效率提升以及創新低碳技術的導入，但缺乏自物質需求端分析物質效率（material efficiency）提升的貢獻。
但談到如何降低經濟體對於物質的需求，關鍵在於如何改變過往「開採→生產→消費→丟棄」的線性經濟模式，而是藉由產品材料的重新設計、創新商業模式、廢棄物資源化、工業鏈結等方式，建構一具修復性（restorative）與再生性（regenerative）的工業生產與消費系統，使產品、零組件與物質於工業生產迴圈與生物迴圈中能盡可能維持其最高效用與價值，也就是循環經濟模式。
2016年蔡英文總統的就職演說提到「我們也不能再像過去，無止盡地揮霍自然資源及國民健康。所以，對各種污染的控制，我們會嚴格把關，更要讓臺灣走向循環經濟的時代，把廢棄物轉換為再生資源。」並將循環經濟列為「五加二」產業創新策略之一環，於2018年12月通過循環經濟推動方案，將在2017至2027年間以1300億元以上的預算，促進產業循環共生及轉型。
但若細部檢視循環經濟推動方案的規劃，其多從產業端面臨的問題作為推動循環經濟的驅動力，強調臺灣產業面臨資源稀缺仰賴進口、環保法規趨嚴、土地資源有限、環保意識提升、國際產業競爭等挑戰，所以需要循環經濟。然而循環經濟旨在改變過往線性經濟模式。
今日的社會技術體制是植基於線性經濟模式，此線性生產體系不僅只是供給各類的物質，而是同時形塑了經濟、政治、社會等各個系統。因此要成功推動循環經濟，重要的是要喚起臺灣民眾理解到循環經濟，跟其關注的空氣污染以及氣候變遷議題間有何關聯性。
循環經濟確保好空氣
依據聯合國環境規劃署發表的報告《2019全球資源展望》（Global Resource Outlook 2019），在1970至2017年間，全球每年資源開採量從270億噸增加至920億噸，2000年以後的資源開採量年成長率更加速至3.2%。若延續此趨勢，2060年資源開採量將增加至1900億噸，此舉將導致全球溫室氣排放量將較今日成長43%，達到700億噸，將導致全球增溫達到攝氏4度以上（IRP, 2019）。另一方面，若分析全球空污的貢獻比例，生物質、金屬礦物、非金屬礦物與化石燃料的生產過程貢獻度達到三成以上（如圖1），再加上燃油汽機車所產生的空汙排放量，則可知若要確保全球可以享有好空氣，一定要推改變全球物質使用型態。
有鑑於此，聯合國政府間氣候變遷專家委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）於2014年發表的第五次評估報告中，即已強調「物質效率」、「產品－服務效率」、「服務需求」等循環經濟策略，對推動工業部門減碳之重要性。物質效率是指生產單位產品所需耗用的原物料量。因此若可在製程端上，減少製程過程的物質損失，則可削減後續的能源需求，降低排放量。「產品－服務效率」指滿足一特定服務下所需要耗用的產品數量，因此藉由延長產品使用年限、提升產品使用效率（如減少廚餘），可提升產品服務效率。「削減服務需求」則是強調生活型態改變，藉由共享經濟模式，降低對於特定需求，如參與共享汽機車計畫，就不用購買或持有汽機車。
因此IPCC後續於2018年發表的特別報告《全球暖化1.5°C》 （Global Warming of 1.5°C）中，更指出若要避免採行具有高風險的減碳技術（如碳捕捉封存、地球工程等），全球需要達到「極限節能情境」（Low Energy Demand, LED）所設定2050年時的能源需求量相較於2010年削減32%的節能目標，而達到此目標的條件乃是需要將物質需求量較今削減20%。這一方面可藉由提升資產利用率等共享經濟模式的「去物質化」策略，削減對商品的需求，另一方面則是藉由車體輕量化等「物質效率提升」策略，減少每單位產品的物質投入量。
但循環經濟對於減碳貢獻的討論，並非僅停留於學術團體的倡議，而已內化至實際政策之中。如歐盟於2018年11月底發表的《共享潔淨地球》（A Clean Planet for all）的長期溫室氣體減量策略中，直指循環經濟潛力的最大化，是達到淨零碳排目標的必備條件，強調歐盟的產業競爭力以及循環經濟是溫室氣體減量的關鍵促進器（key enabler）。在該策略中，歐盟強調循環經濟相關投資與研發增加的重要性，並且將促進資源效率、循環與低碳經濟列為歐盟策略投資基金（European Fund for Strategic Investment, EFSI）的主要投資目標。
歐盟最新的科研專案計畫「展望歐洲」（Horizon Europe），宣示欲將35%的科研預算投注於有助履行歐盟減碳目標的研究計畫，其中，循環經濟與氫能及燃料電池、加速電氣化等，則並列為有助於歐盟達成碳中和轉型的優先科研議題。此外，歐盟也同時指出環境稅改以及碳定價措施對於提升能源效率、降低溫室氣體排放，以及強化循環經濟的重要性。
而已訂定2030年達到廢棄物減半、2050年完成全面循環經濟的荷蘭，其向歐盟提交的草案「2021~2030年國家能源與氣候整合計畫」（Draft Integrated National Energy and Climate Plan 2021-2030），強調國家循環經濟推動計畫為履行該國氣候承諾的重要環節，於計算部門別減量責任時，亦考慮循環經濟政策推動下的影響。具體政策上，則是強調區域能源策略與區域循環經濟策略間的協調，以確保再生能源與供熱系統的空間整合，在鼓勵能源與氣候創新的機制中，亦將循環經濟投資抵減納入其中。
鎖入高碳排之路
依據環保署建置的國家層級物質流指標系統，臺灣2017年的直接物質投入量達到3.36億噸，雖已較2008年時減少2%左右。但分析其物質需求組成變化，可知近年的直接物質投入上，呈現非金屬物質（主要為水泥）生產量大量降低（十年減少3000萬噸），但化石燃料物質需求量仍持續增長（十年增加1500萬噸）的情勢。整體而言，臺灣當前的循環利用率為16.35%，雖較2008年時10.49%有所增長，但卻低於2011~2015年間的17%（圖2）。
圖2 2008-2017年臺灣直接物質投入以及循環利用率變化趨勢
資料來源：整理自環保署（2019）國家層級物質流指標公開成果
而從排碳量變化趨勢分析，近十年間，由於化石燃料使用量的增長，致使燃料燃燒的溫室氣體排放量仍呈現0.8%的年均成長率，由2008年的2.47億噸成長至2017年的2.69億噸。若依據部門別分析成長主因，則見工業部門的成長貢獻度達到57%，能源部門自用以及運輸部門貢獻度各占15%。
再細部分析各行業別的排碳量貢獻，如圖3所示，煉油業、石化業、鋼鐵業以及水泥業等關鍵原物料供給產業之排碳量合計達到臺灣排碳量的三分之一。而依據「極限節能情境」研究，此四大產業具有20%~75%不等的去物質化與物質效率提升潛力。若可藉由推動循環經濟策略，充分提升前述四大關鍵原物料供給產業的物質效率，則可藉此將臺灣的排碳量減少3766萬噸以上，對臺灣履行2050年溫室氣體減量目標的貢獻度可達到30%，顯見循環經濟實為促成臺灣邁向深度減碳不可或缺的策略。
圖3 各行業別二氧化碳排放貢獻度
把握機會之窗
依據《溫室氣體減量及管理法》規範，行政院於2017至2018年陸續核定「國家因應氣候變遷行動綱領」、「溫室氣體減量推動方案」以及各部會提出的「部門溫室氣體排放管制行動方案」。於「行動綱領」之中，將「提高資源與能源使用效率，促進資源循環使用，確保國家能源安全及資源永續利用」列入基本原則，並於政策內涵中提出「落實能資源循環利用及開創共享經濟社會，提升區域能資源再利用」。
爰此，各部會於行動方案中據此提出諸如加速低碳循環產品發展、推動物質流成本分析、強化一次性產品減量的具體措施，以及2020年時的預期目標，顯示現行溫室氣體減量政策中，已有納入推動循環經濟提升物質效率的概念。
但若細究當前減量政策中循環經濟的角色，尚有下列四大不足之處：
一，政策目標綜效分析不足—現行進行溫室氣體減量路徑分析時，並未如歐盟或荷蘭已將推動循環經濟的預期效果納入總體減量目標以及部門別減量責任分配中進行評估。如目前雖已於臺灣永續發展目標中設定了2030年時人均物質消費量需由2016年的每人11噸降至10.02噸的目標，降低9%。然目前2030年的國家溫室氣體減量目標上，則是需較2005年減少20%，亦即2030年人均二氧化碳排放量需較2016年減少25%左右。在化石燃料同時為物質消費與排碳量增長之共通關鍵因子的狀況下，目前循環經濟推動政策目標與國家減碳目標的整合性與一致性尚顯不足。
二，循環經濟推動方案欠缺氣候思考：循環經濟先驅國荷蘭，強調循環經濟為其履行氣候政策的一部分，但若檢視2018年12月核定的循環經濟推動方案中，並未強調循環經濟對於因應氣候變遷、落實法定減量目標之重要性。
三，相關政策工具與法規配套缺乏：因歐盟與荷蘭將循環經濟視為落實長期氣候承諾的關鍵要素，故於能源與氣候政策中均強調環境稅改、碳定價、擴大公共投資、私人投資抵減等政策工具對於減碳與循環經濟的共同效益。但環顧現行溫室氣體排放管制行動方案與循環經濟推動方案之中，除擴大相關公共投資之外，對於其他政策工具以及所需的法規配套如教育宣導、知識與技術創新、財政工具、資金支持、建立合作文化等著墨甚少。
四，多著重後端廢棄物資源化，源頭端減量措施尚待強化：現行行動方案中，物質效率策略不論是在細部措施擬定或評量指標上皆不足，忽視國際研究強調物質效率（循環經濟）對減碳的貢獻。且目前提出的相關措施多關注於價值鏈「後端」的廢棄物資源化，對於源頭端的根本減量措施未有詳細規劃，然而實質的物質效率策略應同時考量產品設計、生產、使用與末端處置（特別是盡可能保存材料原物理特性的再製造技術），須研擬管制工具與經濟誘因改變傳統的生產與消費模式。
依據《溫室氣體減量及管理法》第 9 條規定，行動綱領與推動方案應每五年檢討一次。而由於現行推動方案與行動方案目標年僅涵蓋至2020年，故當前各部會已啟動新一階段推動方案與行動方案的檢討，此提供循環經濟與溫室氣體減量政策加速整合的機會之窗，改善前述四項不足之處。
若蔡總統欲於競選連任的過程中，開創臺灣的新願景，當務之急應該是重拾就職演說所提出的「要讓臺灣走向循環經濟的時代」的承諾。責成相關部會，加速工業區與科學園區能資源整合鏈結，實施推動能源稅、溫室氣體總量管制暨交易制度以及一次性用品管制等政策工具，刺激企業對再製造與再利用技術的研發投資等。不只讓臺灣可在2025年時，成為非核、減煤、增綠的能源轉型典範國，亦能於2035年時成為零廢棄、低原物料需求的循環島嶼。
備註：此文改寫自臺大風險社會與政策研究中心與資源循環臺灣基金會於2019年6月25日發表的反轉暖化與加速轉型的循環經濟政策建議書。
作者歷經環保團體、官方智庫及學研單位等多重視角的能源轉型工作者。相信政策評估的價值，懷疑量化模型的慣性 ; 相信多方協作的效用，懷疑管制俘虜的自主 ; 相信公民審議的解放，懷疑資訊基建的近用。現任職於台灣大學風險社會與政策研究中心，以建立臺灣轉型公民智庫為目標。
