2018年8月16日中國方面宣佈 ，將發給港澳台居民「居住證」，作為在中國國內的身分證明。「居住證」編碼形式與中國公民身分證的號碼相同，採18碼，依其國家標準編制。凡在中國國內居住半年以上，有合法穩定就業、住所、連續就讀條件之一者，皆可「依據各人的意願」，憑五年期台胞證申請。據稱，領證者得享有3項權利（就業、社會保險、住房公積金）、6項基本公共服務（教育、就業、公衛、文化體育、法律援助、其他服務）和9項便利，號稱可帶給持證者就學、就業、金融、經濟、享受公共服務、乃至購買交通運輸票券、旅館住宿、購物、消費、應考並取得證照生活各方面的便利。細部的規定，見中國國務院在8月6日所發布的《港澳台居民居住證申領發放辦法》 。
據報導，自9月1日開放申請以來，三天之間已有近萬名台灣人申請「居住證」，主要集中在福建、廣東等東南沿海省市。圖片來源：Youtube華視新聞
據報導，自9月1日（週六）開放申請以來，三天之間已有近萬名台灣人申請，主要集中在福建、廣東等東南沿海省市。在官方動員與媒體推波助瀾之下，一面倒的強調領證的好處、申辦便捷甚至兩天就可以拿到 、居住期限六個月的要求也可以放寬。作為中共十九大報告，以融合發展促進統一的最新措施，中國有強烈推動台灣居民居住證的企圖心。
相對而言，台灣的政府反應溫和且緩慢。中國8月16日宣佈，9月1日即實施，沒有給台灣太多的反應時間。蔡總統第一時間的反應，說「居住證是一張卡片，是生活上便利性的東西，跟認同是兩回事」、「相信台灣人即便居住在中國，仍是認同自由、民主等重要價值」。隨著時間過去，民間團體不斷發出警訊，政府才開始對外說明。一開始，強調受到監控、個資外洩、要按指紋、乃至有可能自認有住所，而成為境外所得課稅對象等風險，但基調仍是交由人民選擇。8月30日陸委會副主委邱垂正表示，居住證無需在中國大陸設籍，尚無違反《兩岸人民關係條例》，「不會有註銷台灣戶籍問題」，但未來不排除修法以維護國家安全。9月2日，因應中國高調宣傳，陸委會進一步說由於申領居住證涉及公法上權利義務（例如擔任公職或參政權的衝突），以及社會保險資源的重複，將著手研議於《兩岸條例》增訂申報登記制度。
坦白說，這些都還只是技術層面。台灣居民居住證真正的問題，也是未來的局勢發展，在以下三部分：
居住證等同中國公民的身分證
不要懷疑，台灣居民居住證，實際上就是中國公民的身分證。
表面上，居住證不是身分證。它的名稱不是。由中國內國的制度，居住證制度是由暫居證而來。假設某一中國公民出生於陝西，卻到上海工作，他的戶口會在原籍，但生活重心逐漸移到上海。為了他實際生活的需要，中國發展了暫居證制度，後來改革為居住證制度，用來解決戶口與居住地不一致的情形。那是一種居住地證明，以登記常住戶口，好享受公共服務與生活所需的便利，也是一種人口流動管理措施。由中國的觀點，居住證與戶口不同：想擁有城市戶口，除了要有工作證明、居住證明、社保繳費證明等，300萬以上的大城市，還實行積分落戶，要成為戶籍人口，必須賺取積分才有機會，有些城市，甚至加碼要求購買房屋的最小坪數。表面上，台灣居民居住證是依據《居住證暫行條例》而來，比照的是中國公民的居住證制度。
但實際比對《居住證申領發放辦法》，處處發現類似身分證的情形：居住證的編碼按照中國公民身分號碼國家標準編制，具備視讀與機讀功能；持證者「有權使用居住證證明身分，有關單位不得拒絕」；各級公安機關必須建立完善港澳台居民居住證管理信息系統。申辦必須提出居住地住址證明；效期為五年，一般中國公民之居住證則需每年簽註一次。這些都是由中國身分證制度而來，不是來自居住證制度。
在外觀上，居住證正面有中國國徽、證件名稱、發證機關、證件日期和通行證號碼；背面則為個人照片、姓名、性別、出生日期、住址、和「公民身分號碼」，形式與中國身分證幾乎完全相同。申辦首日的影片，收件的櫃檯，清清楚楚就是「辦理身分證」五個大字。
依《居住證申領發放辦法》，「台灣居民」是指在「台灣地區定居且不具有大陸戶籍的中國公民」。的確，要領中國的身分證，必須要有戶口。台灣居民居住證之所以跟戶口脫鉤，是為了規避台灣的法令。依現行《兩岸條例》第九條之一，台灣人民若是在中國設有戶籍或領用中國護照，將喪失身分並註銷臺灣戶籍。中國技術上規避了取得中國戶籍的要求，主張台灣人民申領居住證不需要放棄台灣戶籍，「目前在台灣享有的相關權利義務也不應該受到影響」。
混淆台灣國民與中國國民的界限
你會說，同時擁有台灣與中國的身分證，有什麼問題？
這要分總體面與技術面。總體面而言，台灣人去領中國的居住證，坐實了中國說：「醒醒吧，你沒有國家。」
從中國的觀點，台灣人只是住在台灣地區的中國公民。這由它的國籍法，非常清楚。它的法令中，充斥著「台灣同胞」或是「台灣地區居民」，或是在「台灣地區定居的中國公民」。
過去，這些多半停留在宣稱階段。但近年來，中國在國際上，以行為落實對台灣人的國民主張。當台灣觀光客在肯亞遭到河馬攻擊，它表達願意提供協助，儘管口惠多於實質。當台灣人在第三國涉及刑事案件，不管在肯亞、菲律賓或其他國家，中國主張他們是中國國民，隨同中國人一同遣送回中國受審。對於台灣國民李明哲在境外的言論表達，控以「顛覆國家政權罪」，判刑五年並「剝奪公民權利」，即使絕大多數言論都是在台灣作成。
當台灣政府對這些，沒有拿出足夠的反制措施，中國在其國內，把「台灣同胞」原來類似於外國人的待遇，轉化成等同本國人的待遇，是很自然的下一步。將用「台胞證」轉變為發居住證，只是具體化，而且有很大的象徵意義。將台灣人「國民化」，是它「提供與大陸同胞同等待遇」的真正意義。配合表面上的「自願」申辦領取，中國公民的身份，你賴都賴不掉。
加上中國在國際，一向否認台灣是國家，近來又處處越過台灣政府，直接介入台灣國際國內事務。因此，對中國而言，當可以直接對台灣公民下手時，會毫不猶疑主張台灣人是中國公民；當實際上還做不到時，會把台灣當局視為代其管理的地方政府。這是為什麼居住證制度是把「港澳台」放在一起處理，即使法律地位上港澳已經是中國的特別行政區，而台灣從未實際上中國統治。
台灣人自己去申請並使用居民證，在總體意義上，就是接受自己「中國公民」的身分。有多少件申領，就有多少個接受中國身分，把台灣身分當地方性身分的例證。
在技術層面上，要注意目前《兩岸條例》第九條之一有「身分單一性」的要求。基本上，若是台灣人民在中國取得戶籍或領取護照，就應該註銷其在台灣的戶籍，連帶的，其將喪失參政、服公職的公民權利，以及跟隨戶籍而來的權利，例如健保。
《兩岸條例》第九條之一在修正之前，規定的是如果在中國有連續居住四年的事實，即可註銷台灣戶籍。也就是說，在較早的版本，註銷戶籍不是跟取得中國戶籍綁在一起的，而是單純看生活居住重心的移轉。同樣的，中國目前的居住證申領辦法，也是看一定時間的居住事實（六個月，甚至不足六個月）。那麼，陸委會為什麼不靈活一點，也把第九條之一跟取得戶籍脫鉤？如果「身分單一性」的要求應當維持，取得戶籍與否不是當然的條件。
為什麼要求「身份單一性」？為什麼要避免台灣國民與中國國民的身分之間產生混淆？《兩岸條例》第九條之一訂在那裡，有它的理由。陸委會對這方面的說明，是以社會福利資源重疊，或服重要機敏公職時，恐怕會有利益衝突。這些不是不重要，但不是全部。
混淆台灣國民與中國國民的身分，會對一些法規的適用，立刻造成困難。例如，在台灣與中國間避免雙重課稅的協議，認定的標準是「一方居住者」相對於「來源於另一方的所得」。在中國領有居住證的台灣人，到底是哪一方的居住者？還是雙方的居住者？在雙方投資保障的協議，「投資人」是指在另一方從事投資的一方自然人；而「一方自然人」指的是「持有一方身分證明文件的自然人」。在中國領有居住證的台灣人，可能同時持有台灣與中國的「身分證明文件」。此時，他到底是哪一方的自然人？類似的問題，在民事事件、身分（婚姻、收養、繼承）、不動產取得、著作權保護、台商學校的籌辦、學歷認證等事項，是否有類似的問題？必須一項一項仔細檢視。「身分單一性」要保護的法益及範圍，必須要有更細緻的處理。
身分的混淆，也有國際層面的意義。除了上面舉的例子以外，還有台灣護照的持有者的保護。依護照條例規定，能申辦台灣護照者，只限「具有我國國籍者」；大陸地區人民在身分轉換為臺灣地區人民前，是不能拿護照的。現在，反過來，原本只有台灣身分的人，很多人同時取得中國的身分。他是否還能領用台灣護照？這跟護照的核發與地位的維繫有關，也跟其他國家是否給予台灣護照免簽待遇有關。在世界上許多國家，對擁有中國身分者加強查核，或嚴審甚至禁止其進入能夠取得機敏資訊的職位的當下，同時擁有中國身分，是否會影響其他國家對台灣身分的看法？這些都是要考慮的。
中國國民進入台灣民主程序
關鍵問題是，台灣是否容許取得中國公民身分者，進入台灣的民主程序，成為可以共同決定台灣未來的主人？圖片來源：Pixabay
《兩岸條例》第九條之一規定具有中國身分者，不得享有選舉、罷免、創制、複決等參政權，以及服公職的權利，是有其道理的。不諱言的說，牽涉的是國家的忠誠義務，以及民主程序的純全。
台灣地位的維繫，除了事實獨立以外，最終繫於台灣的民主。台灣的國際地位，從來都是風雨飄搖。存續在人，有人說是因為台灣的地緣戰略地位，有人說是美國相挺以制衡中國，有人則認為要靠自己的軍事與經濟力量。這些都對，但也都只是一部分。台灣安全的真正維繫，是人民的意志與選擇。因為不論再大的國際壓力，都不能強迫台灣人民接受違背其意志的決定。而這些，繫於台灣的民主。
民主程序，是容易受操弄的。有些來自於資訊，來自於政治意識形態、感情、好惡。這些都是人的一部分。國籍、國家忠誠義務，當然包括在其中。這不是一句「領居住證不代表認同的移轉」，可以輕輕帶過的。特別是，在國家忠誠義務方面，中國身分有與民主自決原則相衝突的地方。依照中國的《反分裂國家法》，台灣同胞一樣有「完成統一祖國的大業」的神聖義務。而依照《居住證申領發放辦法》，持證人「可能對國家主權、安全、榮譽和利益造成危害」時，發證機關得註銷居住證。
關鍵問題是，台灣是否容許取得中國公民身分者，進入台灣的民主程序，成為可以共同決定台灣未來的主人？
以國民保護作為武力攻台的藉口
這點，是最可怕，推得最遠的。但同時，這點也真實的存在。就讓我用一個實際案例說明。
中國大規模以單方行為，授予另一國人民國籍或身分，近來可比擬的例子，是俄羅斯兼併烏克蘭的克里米亞。
克里米亞的住民大多數是俄裔，但它一直是烏克蘭領土的一部分。在蘇聯裂解後，烏克蘭取得獨立國家的地位，克里米亞繼續歸屬於烏克蘭。其後，因內外政治情勢的變化，俄羅斯與烏克蘭交惡。
此時，俄羅斯祭出單方核發護照給克里米亞的俄裔烏克蘭人，使其取得俄羅斯的國籍。後來，在雙方進一步交惡時，克里米亞進行公民投票，決定應獨立或繼續作為烏克蘭的一部分。國際間對該投票的純粹度，多所質疑，但最後的結果是克里米亞決定獨立。旋即，俄羅斯予以承認，並與克里米亞簽訂條約，兼併克里米亞為俄羅斯的一部分。
在此過程中，俄羅斯曾出動武力，干預克里米亞情勢。其出兵的理由之一，是行使「保護俄羅斯在克里米亞國民的權利」，因為俄羅斯主張，當時克里米亞居民已受到烏克蘭當局的壓迫，面臨生命財產與安全的威脅。但國際間多半認為，此一「保護國民的權利」，只是俄羅斯用兵的藉口。
講到這，你會理解大規模單方授予國籍的國際意義。對照在台灣所看到的種種，不論是統派直接認為自己效忠中華人民共和國、蔡英文當選後來往兩岸的人士動輒稱「民進黨政府」，彷彿台灣淪陷給外來政權，或反年改抗爭中，抗議團體自行核發記者背心，彷彿自己是存在於台灣之內的另一個民政府，都會知道這不僅僅是認同的分裂，而是在台灣內部，真真實實的有一批人，雖然活在台灣，但卻不認同當前的台灣體制，而是效忠敵對政權。也許，1972年《上海公報》說的，海峽兩岸的「中國人」都認為只有一個中國，指的的確是台灣內部的「中國人」。
假設這些人，因為居住在中國，很多去領了居住證，而中國也認為他們是中國公民。假設，這些人因為某些政治事件，自認遭受台灣當局逼迫，面臨生命財產與安全的威脅，而向中國求援。此時，中國是否會假藉「保護其國民」的名義，尋釁攻打台灣？台灣，是否會變成第二個克里米亞？
這是我非常不願意寫的，但是，這是真實的存在。甚至，從各方面觀察，很可能中國長遠的意圖，正是在此。中國大規模授予國籍與公民身分一事，絕對不可輕忽看待。
這些，才是你為什麼應該關心居住證問題的原因。
作者為英國牛津大學國際法博士候選人
