【書摘】《台灣的中國兩難》

後記：台灣的「高收入陷阱」與新南向政策

太陽花運動之後，國民黨在2014年的地方選舉遭受重大的挫敗，兩年後的2016年大選，民進黨重新贏得了總統選舉且同時掌握立法院多數。在此同時，新成立的時代力量也當選了五位立法委員，他們都和太陽花運動有直接的關聯，高舉著進步派的旗誌以及鮮明的台灣認同。這兩次選舉政黨輪替的主要驅動力是年輕的一代，他們幾乎都出生在台灣，並且在中國的陰影下成長。

然而，2018年的地方選舉結果，政治版圖再次出現變化。國民黨在高雄市出乎意料地終結了民進黨在此二十年的執政，由出身於新北市的外省第二代韓國瑜勝出。在二十二席縣市長當中，國民黨贏得了十五席。2014年多數選民給予民進黨的權力，在2018年全數收回。

政治版圖劇烈變化發生的背景，是台灣日益惡化的「高收入陷阱」。台灣的政治領袖面對愈來愈強烈的群眾壓力，要求解決與所得分配相關的社會經濟問題，而「擴大與中國的經濟貿易往來」是一個最直接的選項。然而，由於島上人們多數都期盼能夠守護已高度鞏固的台灣認同，並支持正面迎擊北京方面不斷增加的壓力，蔡英文政府所要面對的「中國兩難」，比過去所有執政者所要面對的境況都更為棘手。

台灣的高收入陷阱

經過數十年驚人的經濟快速成長時期，台灣在三十年前就躋身世界銀行定義的「高收入」經濟體行列。脫離「中等收入陷阱」並轉型到高收入經濟體的過程中，台灣倚賴的是高附加價值的出口導向經濟。然而，今日的台灣已經無法和那些具有廉價勞動成本的國家競爭，尤其當後者同樣採取出口導向經濟、集中資源發展勞力密集產業。因此，台灣的經濟成長開始趨緩，工資水準更是停滯多年未成長。台灣已經進入了所謂的「高收入陷阱」。

台灣的經歷和許多先進經濟體所遇到的問題如出一轍，例如在日本、韓國、香港、新加坡以及許多西方國家都是如此，它們各自陷入了形式各異但本質相同的高收入陷阱，經濟成長陷入停滯。許多國家的政府為了提振經濟，採用了貨幣量化寬鬆的政策，讓利率維持在低檔，且持續超過十年之久。這一政策的後果就是所得不均惡化，資產膨脹，以及債務問題更加嚴重。在金融機構及其相關經濟活動的重要性不斷提高、經濟「金融化」逐年加深的環境下，上述問題變得更為複雜。台灣的家庭債務占GDP的比率已經高於多數的亞洲國家，所得不均的狀況十多年來一直無法改善，而且大都市的房價已經漲到年輕人完全負擔不起的程度。

基層勞工以及年輕人，是高收入陷阱當中受傷最重的人群。青年失業率在過去十年內一直比整體失業率高兩到三倍。求職的困難以及無法負擔的高房價，使得年輕人愈來愈晚婚，且愈來愈不願意生小孩。在2010年，台灣的生育率是全球最低，政府統計指出，整體人口即將在近年從高峰反轉開始持續下降。同時，健全的健康照護體系導致社會人均壽命延長，加上「少子化」因素的影響，台灣的人口老化速度相當快，對社會福利體系以及退休保障體系都造成了龐大的負荷，增加了年輕人的負擔。

由於上述這些嚴重的問題，台灣將無法全面為社會上的不同群體提供充足的福利，而且能供給的保障也將縮減。這將無可避免地損害到特定群體的權益，而這對於台灣這樣高度民主化的社會而言是無法接受的。

馬英九與蔡英文採取的不同解方

高收入陷阱當中的結構性經濟問題是無法輕易解決的。日本是第一個進入高收入陷阱的亞洲國家，即使他們沒有通貨膨脹的問題，但他們至今仍面對著經濟成長停滯、人口老化以及債務過剩的問題。在台灣，馬英九主政的八年期間，曾經做過一連串努力去處理這些結構性問題，但他的解方主要就是強調要和中國有更大規模的經濟整合以刺激台灣經濟，並且要維持兩岸情勢穩定。馬總統重新確認九二共識的存在，並且在2015年11月─台灣總統大選之前─赴新加坡與中國國家主席習近平會談。然而，這些策略並沒有取得直接的效果：台灣經濟成長率在馬政府最後兩年掉到2%以下，而且與中國的貿易順差在2015年降到十年來的最低點。在政治上，馬英九所採取的策略則為國民黨帶來了災難性的後果：太陽花運動將與中國簽訂的《服貿協議》阻攔在立法院，而《服貿協議》又是馬總統深化兩岸整合的最重要環節之一；接下來，國民黨在2014年的地方選舉和2016大選當中皆以慘敗收場。更糟的是，中國的經濟狀況也開始走下坡，因為中國開始進入中等收入陷阱，而和美國開啟的貿易戰更讓中國經濟雪上加霜。寄望中國能成為台灣經濟成長的火車頭也因此成了鏡花水月。

在蔡英文勝選之後，她開始採取不同的方式來處理高收入陷阱的問題。蔡總統的就職演說當中列舉了許多經濟上的挑戰，並且宣布幾個重要的經濟計畫。其中最引人注目的就是新南向政策。這一政策的主要目的在於讓台灣的貿易和投資對象和來源更多元化，減少對中國的依賴，轉而加強與東協國家、南亞國家，以及紐澳的交流。這些「新南向國家」總共占了台灣對外貿易的五分之一強，人口總數加起來超過二十億，而且其中三分之二是四十歲以下的年輕人，市場潛力巨大。許多大陸的公司以及台商早已開始遷移，從人力昂貴的中國東部沿海地區搬到內陸城市，或者將國際產業轉移到新南向國家，因為這些國家的生產成本較低，而經濟成長的潛力較高。新南向政策旨在透過推動台灣經濟產業升級以及增進與非邦交國的政治關係，來鼓勵這樣的遷移趨勢。這個政策和李登輝總統推出的南進政策有所不同：新南向政策強調的是全面提升台灣與相關國家的各種關係，不只是在經貿方面，還包括了公眾外交、交換學生計畫，以及各種台灣所能提供的實務經驗和援助，例如民主治理、公共衛生，以及婦女賦權等方面。新南向政策同時也鼓勵接納新移民，台灣目前移民有很高的比率是以新南向國家婚配的身分來台。

新南向政策旨在串聯其他各項措施，好讓台灣國際經貿關係更加多元化，其目標之一是要加入《跨太平洋夥伴協定》（TPP）。TPP原本的設計是要達成亞太地區十二個經濟體之間的一個高標準的自由貿易協定，而這是歐巴馬政府「重返亞洲」以及「亞太再平衡」的重要環節。雖然台灣並不在十二個原始簽署國之列，而且要達到它的嚴格條件、克服北京來勢洶洶的各種阻撓都並非易事，但台北方面很希望在未來開放新會員國的談判回合當中，可以受邀加入。然而，這個計畫在川普政府上台後遭遇到很大的挫折。川普政府對自由貿易保持懷疑的態度，所以剛上任就撤回了對TPP的支持。不過，作為繼任條約、除美國外十一國全數加入的《跨太平洋夥伴全面進展協定》（CPTPP），仍帶給台灣方面一絲希望。但是，中國方面無疑會阻礙台灣加入CPTPP或其他任何國際組織及國際貿易條約，就算台灣當局承認九二共識，以及中國同時也加入該組織或協定都不見得可以避免中國的反對。更何況，台灣與美國和與日本之間都在農產品待遇問題上存在分歧，現在仍須說服日本及其領導的十一個協定成員國家讓台灣加入未來的談判回合，乃至成為協定成員，其中困難可想而知。

在中美關係惡化，美國愈加同理台灣的處境而欲升級雙邊關係的狀況下，台灣可能較有機會與美國簽署雙邊的投資或自由貿易協定。不過如前所述，台灣要達到美國的自由貿易開放要求，就會有許多利益團體需要作出犧牲，這些成本都需要納入考量。目前來看，台美雙邊協定的前景並不明朗。

除了努力找尋新的經濟夥伴之外，蔡英文政府還實行了多項國內政治的改革措施來因應高收入陷阱的困境。為了減少未來世代沉重的福利負擔，蔡英文把大部分的政治資本投入在軍公教人員的年金改革。這樣的改革有其必要，因為不管是軍公教人員的退休基金或者是私部門的勞工退休基金，都將在二十年內破產。這種改革激起反對聲浪並不意外，不過，反彈的程度及執行的困難都比預期中還要嚴重許多。

民進黨一直很自豪扮演著勞工權益支持者的角色，執政後也推出了勞動議題的改革包裹，要縮短工時、提升最低工資，以及全面實行週休二日。不過，由於在政策上的設計出現許多問題，制訂過程也鮮少與相關人士或專家諮詢，勞工權益的改革一併將勞方和資方都得罪了。由於勞資雙方皆反對新的勞動法規，執行起來就變得非常困難，而且事倍功半。還有很多立意良善的改革也都導致爭議性的結果，因為蔡政府沒辦法讓受到影響的人們就牽涉的利益取捨達成共識。最明顯的衝突例子就是在「非核家園」這個長期政策目標之下，到底該怎麼樣既能夠達成環保目標（例如減少碳排放）又能夠逐漸減少核能的使用。

為了增加經濟上的競爭力以及提升高附加價值的產業，蔡政府推出「五加二」產業創新計畫，投資在既有的五大產業，包括物聯網、生物醫學、綠能科技、智慧機械，以及國防產業，再加上兩大新興產業，包括高附加價值的新農業以及循環經濟。這個計畫伴隨著前瞻基礎建設發展計畫，推動軌道運輸建設、水資源管理、城鄉發展計畫，數位經濟，以及綠能科技的基礎建設。這些努力旨在創造新的就業機會，維持環境的永續性，在經濟上更優先照顧年輕世代，以及加速經濟成長。然而，這些計畫和政策必須要有一定的國內與海外的投資來響應才能成功，而要吸引投資的資金首先要進行金融監理方面的改革，還要培訓出滿足市場需求的優質人力，後者牽涉到的是改革整個教育體制的沉痾。目前為止，台灣向數位經濟推進的過程還很難稱得上成功。

在兩岸議題上，蔡英文不斷強調《中華民國憲法》以及《兩岸人民關係條例》是最重要的依歸，這兩者都隱含著「兩岸同屬一個政治實體」的狀態，她以此應對北京要求再次確認「一個中國原則」的壓力。不過，和馬英九最大的不同在於，她拒絕承認「九二共識」。北京迅速且強硬地回應蔡政府，做法包括切斷兩岸之間官方的對話管道、斷然迫使台灣的邦交國與台灣斷交、結束馬英九所提出的「外交休兵」狀態。同時，北京當局大幅減少批准旅遊團到台灣旅遊，對台灣的旅遊業、旅館業和零售業造成經濟上的損失。

北京當局在制裁民進黨政府的同時，也試著提供許多正面誘因來吸引台灣社會的不同群體。2018年，北京宣布給予台灣同胞的三十一項惠台措施，提供多元且大量的求學與就業機會給年輕人、專業人士以及各種企業。在2018年的地方選舉後，北京更是直接提供經濟利益上的回饋給那些「由綠轉藍」、已換上國民黨執政的縣市。然而，北京方面很快便會察覺到2018年的選舉並不是一個對民進黨兩岸政策的公民投票，而是反映出民眾對蔡政府的內外經濟政策和執政成果不滿。事實上，北京所提供的正面利誘往往與負面威脅互相抵消，在經濟紅利方面的選擇性給予也是一大侷限。和中國原先所期待的相反，種種對台政策並沒有造成民意顯著的變化。同時，雖然缺乏直接證據，但北京方面也承受多方質疑，被指責利用社群網路來介入台灣選舉。

隨著中國的軍事和經濟實力持續成長，解決台灣問題成為習近平所說的「中國夢」優先事項之一。在2017年的「十九大」當中，習近平重申北京反對台獨以及推動國家統一的目標。2018年，習近平成功地推動廢除《中華人民共和國憲法》當中對國家主席的任期限制，布局長期擔任中國的最高領導者。他愈來愈常強調「中華民族的偉大復興」，而統一台灣則是其中重要的一部分。2019年1月2日，習近平在〈告台灣同胞書〉四十週年講話當中再次強調他的強硬立場，重申台灣必須要接受九二共識、尋求以「一國兩制」為框架的國家統一方案，呼籲台灣人民直接與中國進行政治協商。不過，習近平這樣的論述以及統一方案並不得台灣人心，尤其是北京一面說要和平統一，一面又威脅如果沒有在適當的時間點統一就要使用武力解決台灣問題，大部分的台灣人都無法接受。

習近平如此高調的聲明，意外地使蔡英文獲得一個展現決心的機會。此時的蔡英文才剛為地方選舉敗選負責而請辭民進黨主席，同時也正面對黨內許多要求她不要競選連任的聲浪。在習近平發言後，蔡英文馬上發表了一個態度相當堅定的演說，強調「民主價值是台灣人民所珍惜的價值與生活方式」，她的支持度因此迅速反彈上升。在後續幾天進行的民調顯示，多數台灣人不接受「一國兩制」也不接受「九二共識」。更值得注意的是，這樣的共識是跨黨派的，即使是國民黨、親民黨及泛藍政黨的支持者，和泛綠政黨支持者一樣，都反對一國兩制的方案。

蔡英文總對中國國家主席習近平發表《告臺灣同胞書》 40 週年紀念談話發表回應。

台灣認同的變與不變

習近平的演講內容之所以帶來這麼大的反對聲浪，其中一個原因是「台灣認同」已經達成共識，不管是在國家未來統獨偏好或者是自我認同方面，在太陽花運動之後都維持在很穩定的高點，並沒有受到北京方面的威脅利誘所影響而轉向中國認同。從二十年前民調開始追縱的時候起，支持立即統一的比率從來沒有超過個位數百分比。自我認同為「中國人」─同時也是最有可能支持統一─的人們，也已經有超過十年的時間維持在很低的個位數字百分比。不過，在台灣面臨高收入陷阱之下，北京不斷要求台灣承認九二共識並提供經濟誘因，這些因素可能導致了支持「維持現狀以後走向統一」的比率略為增加，同時自認為「是台灣人而不是中國人」的比率稍微減少，而轉向為「既是台灣人也是中國人」的雙重認同。

認同與統獨偏好趨勢的變化仍有待持續觀察。不過值得留意的是，這幾年來的變化主要發生在四十至四十九歲以及五十至五十九歲的年齡層。根據杜克大學（Duke University）主持的台灣國家安全調查，最年輕的族群─在2020年即將成為「首投族」的五十萬人─當中，對於國族認同的想像和老一輩的人們相當不同。絕大多數年輕族群認為自己是台灣人，且強烈支持民主的生活方式。對於社會、經濟與政治方面的政治行為和態度也和父母這一代的人們非常不同。在經濟方面，他們質疑過去追求經濟成長而忽略公平與永續性的發展模式；在社會議題方面，他們希望台灣能更加開放與包容，且支持同性婚姻平權；在政治方面，他們對既有的政治制度和傳統的政黨政治都非常不信任，而且也很仔細地在監督政府作為。他們可以被稱作「務實的理想主義者」，積極追求工作機會，也因此很多人會想要到中國去工作或留學，但他們同時也都很在意台灣所擁有的民主以及生活型態，並不想放棄台灣人的身分。許多人對於台灣必須要使用「中華台北」這樣的名稱去參加國際組織或者是體育競賽感到很不滿意，認為應該要用台灣，或者是中華民國的名義。不過，年輕一輩的人們也並不會像老一輩人一樣對兩岸事務有太大的情緒起伏。他們很直覺地認為中國就是另一個國家，同時也是一個複雜的存在：它既充滿機會，又對自己生活的地方造成威脅。

以政治素人身分崛起的台北市長柯文哲，是世代差異下的最佳代表。柯文哲在年輕世代獲得相當高的支持度，但在較年長世代當中的爭議卻很大。在兩岸關係方面，柯文哲一直保持曖昧不明的態度，從沒有正面承認九二共識，但也強調「兩岸一家親」。深藍與深綠群眾都不容易接受他的立場，深綠的獨派認為他已經太過於向中國傾斜，而深藍的統派則認為他主張統一的力度還不夠。然而，柯文哲吸引到很多持有堅定台灣認同的年輕選民，他們追求進步價值、擁護簡明直接的治理，在面對兩岸關係時主張要保持務實與彈性。

本書的研究結論指出，台灣已經在國族認同方面達成一定程度的共識，在兩岸經濟政策的選擇上揚棄了極端的開放或限制選項，而往中間移動。在國族認同已趨於鞏固的狀況下，認同議題已不再是每一次公共辯論的焦點，而是成為了大家都可以接受的、理所當然的價值觀。但是當認同受到外部威脅時，人們也會挺身而出來保護它。在近幾次的選舉當中，選民拒絕了那些被認為會威脅到台灣價值與認同的兩岸政策。在2014和2016年的選舉當中，選民對國民黨的經濟政策表達不滿，尤其是反對讓台灣變得過度依賴中國經濟。然而，選民也同樣期待領導者可以更有效地解決台灣所面臨的社會和經濟問題。因此，在2018年，民進黨全面執政的兩年之後，即使民進黨全力支持著台灣認同，選民仍然對其內政治理方面的糟糕表現投下不贊同的票。這一系列選舉的結果告訴我們，選民愈來愈不以國族認同為基礎來決定投票取向，因為台灣認同是已鞏固的共識，幾乎所有候選人都稱自己是台灣人，不會跟大眾的態度過不去。

這幾場選舉的結果也顯示出，對任何一位領導者來說，要解決高收入陷阱都是一件相當困難的事。本書的第二個研究假設也可以再次被證實：即使國族認同已趨向鞏固、極端政策立場已不再受青睞，在可行的選項當中要達成共識仍然是很困難的，不管是在政策的制訂或執行層面皆然。為了解決高收入陷阱，不同選項伴隨著不同的利弊取捨，在重塑台灣經濟與社會結構時，領導者必須做到減緩特定族群在這過程當中所受到的損失。儘管蔡政府成功地為台灣的出口貿易和對外投資開拓了新的市場，2018年的選舉結果對民進黨造成戲劇化地大幅重挫，如同國民黨兩年前所遭受的經歷。選民對政黨偏好的快速轉變，從國民黨到民進黨再轉投回國民黨，反映出人們對政黨的認同愈來愈低。在「2019國家安全調查」當中，超過半數的選民並不認同兩大黨。2018年地方選舉當中，兩岸政策的分歧、守護台灣主權等議題都不是重點，但選舉結果提醒了領導者：人們關注著政策的制訂與設計是否完整，還有執行是否徹底。

這些都使得2020年的總統及立委選舉充滿相當大的不確定性。兩岸關係的議題在總統選舉當中扮演的角色比地方選舉還要重要許多，但是相關的討論將會集中在如何尋找最有效的方式去處理經濟發展問題，同時還要能夠維持被絕大多數台灣人所支持的政治自主性。台灣選民已不再被傳統的政治認同而動員；他們最關心的是如何找出方法來擺脫高收入陷阱，並且保護自己所認同的價值，包括民主體制、政治自主性、社會正義，以及環境永續發展。然而，在北京的威脅之下，台灣認同的重要性仍然可能會回升。在這種狀況下，政治情勢會對那些以堅定態度對抗中國威嚇的候選人有利。這樣的發展將會使台灣和中國的經濟整合更困難，即使這是擺脫高收入陷阱的重要策略之一。因此，台灣的中國兩難會成為更緊迫且更加棘手的問題。

作者是哈佛大學和香港大學的優等畢業生，常年在紐約和香港工作，並曾於東京和馬德里求學及工作。三十二歲時成為高盛集團（Goldman Sachs）全球最年輕的女性合夥人、最年輕的亞裔合夥人，負責亞洲地區私募投資，首創高盛在亞洲的創業投資，掌管十億美元和亞洲十二國的投資，同時更啟動日本的投資業務。她著名的投資項目包括阿里巴巴、中芯國際、新浪網、寶成集團、巨大集團，也曾參與中國大陸、新加坡及台灣國有企業私有化工作。林教授是香港中文大學全球政治經濟學碩士項目的創始教師成員、客座副教授，也在美國維吉尼亞大學（University of Virginia）、北京清華大學、台灣國立政治大學授課，目前正在研究東亞的高收入陷阱問題。